从"给政策"到"造市场"：地方如何用场景与资本推动产业高质量发展

过去很长一段时间里，地方推动产业发展的路数很清晰：定一个主导产业，划一片园区，配上土地、厂房、税收优惠和人才政策，然后靠招商引资把企业引进来。这套做法曾经非常有效，催生了大量工业集群，也塑造了许多地方经济的增长路径。

但今天，底层条件已经变了。

对于人工智能、具身智能、低空经济、智能网联、新能源、数字服务这些新兴产业来说，企业最缺的资源，往往不只是厂房、土地和补贴，而是真实可用的场景、愿意承担首用风险的客户，以及能够陪企业走过成长期的长期资本。

很多技术企业并不是做不出产品，而是很难进入真实的城市运行系统、公共服务体系、园区、社区、工厂、商场和文旅项目；即使进了试点，又常常因为采购机制、责任边界、数据接口、协同成本这些问题，无法从一次展示走向规模化应用。

同样，地方国资也站在新的转型节点上。过去，地方国资的核心任务是服务基础设施建设、城市开发和公共服务保障，平台公司的核心能力集中在融资、建设和资产持有上。随着传统投资空间收窄、存量资产增加、产业竞争升级，地方国资必须回答一个新问题：如何从"融资和建设的工具"，转变为"产业培育和资本运营的工具"？

最近看到了两条新闻，一个是成都成立了「成都场景创新科技有限责任公司」，一个是南京成立了「南京市投资控股有限公司」，恰好提供了两种很有代表性的答案。前者以场景为抓手，解决的是"创新技术如何被真实使用、如何形成首单和规模化订单"的问题；后者以资本为抓手，解决的是"国有资本如何更集中、更专业地支持产业和城市未来"的问题。

一个是在需求侧创造机会，一个是在资本侧组织资源。

二者共同指向的，是地方产业治理方式从"给资源"走向"造市场"、从"做项目"走向"建生态"的深层变化。

场景公司和投控公司代表的是地方产业治理逻辑的一次重要升级：前者解决"创新能不能被用起来"，后者解决"创新能不能被长期支持"。

01 场景公司，把真实需求变成企业的成长机会

成都场景创新科技有限责任公司于2026年7月揭牌，依托成都国贸集团设立，定位为统筹全市场景资源的国资平台，按照"政策性功能+市场化机制"开展运营。其核心工作不只是提供场地或组织活动，而是围绕能力培育、需求挖掘、场景推广和建设运营，将城市中分散的需求转化为企业可以进入和参与的真实应用机会。

理解这一模式，首先要弄清楚什么是"场景"。

很多人印象中的场景，可能是一场新品发布会、一个展示中心，或者一个试验性的示范项目。但对产业发展而言，真正有价值的场景远不止于展示。它意味着一个具体的问题、一群真实的使用者、一套可以接入的业务流程、相应的预算和采购机制，以及能够检验产品价值的真实运行环境。

举个例子。一家机器人企业研发出了导览、巡检、配送或安防产品，它最缺的也许不是又一笔研发补贴，而是获得进入真实园区、商场、医院、街区或交通枢纽的机会。在那里，它需要面对复杂的人流、空间、管理和安全要求，验证产品是否稳定、是否好用、是否能帮客户降本增效，进而拿到第一笔订单，形成可以向更多城市、园区和项目复制的标准化解决方案。

这就是场景对于新兴产业的意义：它不仅是技术的测试场，也是产品的迭代场、企业的首单市场和商业模式的验证场。

成都提出，要通过线上平台集中展示场景需求、企业资源和活动信息，并由专业团队围绕重点产业开展线下精准对接。换句话说，过去分散在政府部门、市属国企、产业园区、社区、商业项目和公共服务系统中的需求，开始被当作一种可以识别、组织、匹配和运营的城市资源。

场景公司最核心的能力，不是"招商"，而是"翻译"和"组织"。

它把政府部门、国企和市场主体中那些模糊的、碎片化的需求，翻译成企业可以理解和响应的任务。例如，"提升老旧街区活力"并不是一个可以直接被企业承接的产业需求；但如果进一步拆解为夜间客流提升、智慧导览、游客画像、停车优化、能耗管理、商户运营分析、沉浸式体验和安全巡检等具体任务，企业就能够找到技术与产品的切入点。

场景公司还要帮助供需双方跨越最困难的"最后一公里"。企业有产品，不一定熟悉政府采购、城市管理和国企运营；业主有需求，也未必了解市场上有哪些技术方案，更不一定愿意承担新产品试用失败的风险。「场景公司」要做的，就是用需求征集、技术筛选、试点组织、效果评估、采购衔接和推广复制，把"有技术"变成"能落地"，再把"能落地"变成"有订单"。

场景公司本质上是一种城市级的创新需求基础设施。

——它经营的不是单一资产，而是城市的应用机会；它服务的不是少数企业，而是帮助整个创新生态降低产品进入市场的成本。

02 投控公司，把分散的国资资源变成长期产业资本

与成都场景公司不同，南京市投资控股有限公司所面对的并不是某一个产品如何进入某一个场景的问题，而是一个更上游、更系统的问题：城市手中的国有资产、产业基金、金融资源和重大项目股权，如何被更有效地整合和配置。

南京市投资控股有限公司于2026年9月正式组建。公开信息显示，南京组建这一平台，旨在通过资产整合、体制重构和功能再造，构建股权与基金投资、现代金融服务、国有资本运营三大业务集群，打造具有较强资本运作能力的国有资本投资运营集团。

从重组安排看，南京投控以原南京市国资集团为主体，集中承接城建集团、交通集团、东南集团以及创投集团的部分股权，并逐步整合混改基金等资源。这意味着南京的目标并不只是新设一家"投资公司"，而是通过重构资本平台，提升城市层面对重大资产、产业资本、创投资源和金融工具的统筹能力。

很多地方都拥有大量国有资产，也成立过不少产业基金、城投平台、创投平台和国企集团，但资源分散、投资协同不足、基金与产业脱节、项目与资本脱节的情况并不少见。部分平台擅长融资和建设，却不一定擅长股权投资、投后管理、资产运营和资本退出；有些基金数量很多，却难以真正帮助企业获得客户、供应链资源、产业协同和长期成长空间。

投控公司的意义，就在于把原本分散的资源从"各自为战"转向"统一配置"。

它要做的并不仅是把股权集中在一个平台名下，更重要的是建立一套能够跨周期、跨行业、跨资产类别配置资本的能力。对于一个城市而言，哪些产业需要战略性进入，哪些企业需要长期陪伴，哪些基础设施和存量资产值得持续持有，哪些项目应该引入社会资本，哪些资产可以通过资本市场实现退出和循环，这些都需要更专业的判断和更稳定的资本机制。

投控公司可以被理解为城市的战略资本配置者。它既要承担国有资本保值增值的责任，也要服务城市产业布局、科技创新、基础设施运营和重大项目建设；既要追求投资回报，也要在市场暂时不愿进入、但对城市长期竞争力具有重要价值的领域发挥引导作用。

从全国国企改革的方向看，国有资本投资运营公司改革的重要目标之一，就是优化国有经济布局，增强国有企业核心功能和核心竞争力，并使国有资本在科技创新、产业控制和安全支撑等方面发挥更有效的战略作用。南京投控的成立，正是这一改革方向在城市层面的具体体现。

03 一端创造市场，一端提供资本

成都场景公司和南京投控看似属于两种完全不同的组织类型，一个偏产业服务，一个偏资本运作；一个更靠近企业和市场，一个更靠近国资体系和金融体系。但如果放在地方产业发展的完整链条中看，两者实际上是互补关系。

场景公司解决的是需求侧问题。它关注的是一项技术有没有真实用户，一个产品能不能进入城市运行系统，一个企业能否拿到首单和后续订单。它的逻辑是以需求牵引供给，以应用检验技术，以订单推动产业化。

投控公司解决的是资本侧问题。它关注的是有价值的企业和项目能否获得长期资金支持，城市的国有资本能否形成投资合力，产业链关键环节能否得到持续投入。它的逻辑是以资本配置资源，以投资放大产业，以运营沉淀长期价值。

可以说，场景公司负责"让项目跑起来"，投控公司负责"让项目长起来"。一项创新技术，如果没有场景，可能只能停留在实验室、展厅和路演现场；即使技术成熟，也难以证明其真实价值。反过来，一个企业即使获得了试点机会，如果没有资金支持扩大产能、建设团队、完善渠道和持续研发，也很难从一个样板项目成长为具有规模竞争力的企业。

因此，地方产业发展真正需要形成的，不是"场景公司"或"投控公司"中的某一种模式，而是一条完整的转化链条：

技术研发 → 场景验证 → 首购首用 → 订单复制 → 资本跟进 → 产业壮大 → 长期运营

在这个链条中，场景公司承担"发现和放大需求"的任务，投控公司承担"识别和放大价值"的任务。前者让技术与市场相遇，后者让企业与资本相遇。

04 地方政府如何借力两种模式

对于地方政府而言，真正重要的不是简单模仿成都或南京的组织形式，而是理解两类平台背后的治理逻辑，并结合本地产业基础、国资结构、财政能力和城市资源禀赋进行设计。政府要把场景视为重要的产业资源，而不只是城市治理或公共服务中的附属事项。

一座城市每天都在产生大量应用需求。城市交通、智慧治理、园区管理、绿色低碳、公共安全、社区养老、医疗服务、文旅消费、商业运营、基础设施运维等领域，本质上都包含大量可以开放和转化的场景。过去，这些需求往往沉淀在不同部门和国企的日常工作中，没有被系统梳理，也没有以企业能够理解的方式向市场开放。

政府可以通过场景公司，建立统一的需求征集、场景遴选、任务发布、试点实施、效果评估和采购转化机制。关键不是发布多少场景清单，而是每一个场景是否有明确的需求主体、应用空间、责任边界、试点预算、评价指标和后续采购安排。如果一个场景没有使用主体，没有采购机制，也没有复制路径，它最多只能成为一次展示。

只有当场景能够转化为订单、合同和持续运营时，才真正形成产业价值。

1）其次，政府要让国企成为高质量场景的开放主体

市属国企通常掌握交通、能源、供水、园区、物业、商业、文旅、城市服务等大量高价值应用场景。它们不仅拥有物理空间和运营系统，也有稳定的业务流程、采购需求和长期服务能力。对于创新企业而言，一个国企开放的真实场景，往往比一次补贴更有价值，因为它意味着产品获得了实际客户、运行数据和品牌背书。

成都场景公司提出通过首购首用、带量采购等机制帮助创新产品进入市场，这一点尤其值得重视。对新技术而言，最大的难题通常不是没有技术，而是缺少第一批愿意采购的客户。通过有限范围内的试点、分阶段验收、明确的绩效指标和可复制的采购机制，政府和国企可以在控制风险的前提下，为创新企业打开第一扇市场之门。

2）再次，政府要让投控公司成为长期资本和产业战略的执行主体

产业发展不能只依赖财政补贴，也不能仅靠短期招商。真正具备竞争力的产业，往往需要持续多年的资本投入、技术迭代、客户积累、供应链完善和组织能力建设。特别是硬科技、先进制造、基础设施运营、城市更新、文旅消费和存量资产盘活等领域，更需要能够穿越周期的资本。

投控公司可以通过母基金、直投基金、并购基金、产业基金、城市更新基金和资产运营平台等多元工具，为不同阶段的企业和项目提供匹配的资本支持。处于早期的科技企业，需要的是容忍不确定性的创投资金；处于成长期的企业，需要的是帮助其扩大市场和产能的成长资本；成熟企业可能需要并购整合、产业协同和资本市场支持；而存量资产盘活和城市更新项目，则需要更关注长期运营现金流和资产价值提升的耐心资本。

更重要的是，投控公司不能只做"投钱的人"，还应成为"带资源的人"。它需要帮助被投企业获得场景、客户、供应链、人才、融资和治理支持，也需要将企业发展与城市产业链、园区载体、龙头国企和市场需求连接起来。只有这样，资本才能真正成为产业发展的放大器，而不是停留在账面上的资金安排。

05 「场景」和「资本」，应形成闭环

对于城市更新、文商旅运营、园区盘活和存量资产运营而言，两种模式的协同价值尤其明显。过去，一个老街区、老厂房、老商场或老园区的更新，往往以空间改造、招商引资和形象提升为主。然而，单纯完成硬件改造，并不能保证项目长期成功。真正决定项目能否持续运营的，是是否形成稳定的客流、消费、服务、内容、租金和经营现金流。

如果采用场景思维，项目策划的起点就不再只是"要建什么"，而是"要解决谁的什么问题"。一条老街区可以成为夜间消费、智慧导览、沉浸演艺、城市文化展示、青年社交、机器人配送、低空巡检、适老服务和数字化商业运营的综合应用场景；一个老工业园区可以成为节能管理、设备运维、工业互联网、仓储物流、员工服务和企业数字化转型的试验场。

在这些场景中，企业获得产品验证机会，项目获得新的运营内容和效率工具，政府获得产业培育和城市治理的双重价值。

而当场景验证有效后，投控公司及其产业基金就可以进一步跟进。一方面，投资具备规模化能力的技术企业，帮助其从试点产品走向区域复制甚至全国市场；另一方面，对具备稳定经营现金流的更新项目、园区项目和文旅项目，通过股权投资、项目基金、资产运营平台等方式提供长期资本支持。

这样，城市更新就不再只是一次性的建设投资，而会形成"空间改造—场景导入—运营增长—现金流改善—资本退出—再投资"的循环。产业培育也不再只是引进几家企业，而是在城市空间、公共服务、国有资源和资本体系中形成可持续的创新生态。

06 结语

当然，无论是场景公司还是投控公司，都不能只停留在组织架构和概念层面。

场景公司最容易出现的问题，是做了很多活动、发布了很多清单、建设了很多展示中心，却没有真正形成订单和采购闭环。衡量场景公司成效的关键，不应只是发布了多少场景、对接了多少企业，而应看有多少企业进入真实试点，有多少试点转化为采购，有多少产品实现跨区域复制，又有多少场景最终形成可持续的运营收入。

投控公司最容易出现的问题，则是资产规模越来越大、基金数量越来越多，但资本的产业贡献不够清晰。其核心考核不能只看管理了多少资金、投资了多少项目，而应看国有资本是否投向了真正符合城市战略的方向，是否带动了社会资本，是否帮助企业成长，是否形成了可持续的资产回报和产业协同。

更重要的是，两类平台都要避免行政化。场景开放应当坚持公开透明，不能把公共资源变成少数企业的专属通道；投资决策应尊重专业判断和市场规律，不能把产业基金异化为行政项目资金；政府应允许技术试错和商业模式迭代，但也要建立明确的评估、退出和问责机制。

政府最重要的角色，并不是替企业选择技术路线，也不是替市场承担所有风险，而是建立一套让好技术能够被测试、好企业能够被投资、好项目能够被复制的制度环境。

场景公司和南京投控所代表的，是地方产业发展逻辑的一次重要升级。场景公司解决的是"创新能不能被用起来"的问题，投控公司解决的是"创新能不能被长期支持"的问题。

未来，真正有竞争力的地方政府，不应只问"我们还能给企业什么政策"，而应进一步追问：我们能否提供企业真正需要的首批客户和真实场景？我们能否提供支持企业长期成长的耐心资本？我们能否把城市空间、公共资源、国有资本和市场力量组织成一个持续循环的产业生态？

当场景能够持续创造机会，资本能够持续放大价值，政府才能真正从产业资源的直接配置者，转变为高质量发展生态的组织者。