湖北《关于支持城市更新行动的若干措施》（全文＋解读）：规划、土地与登记如何衔接

湖北21条措施衔接规划管控、存量盘活、组合供应、不动产登记与审批。本文补录8月公开的有效政策全文，解析过渡利用、增容、带押改造及许可豁免的条件边界。

政策信息卡

完整文件标题：省自然资源厅 省住房和城乡建设厅关于印发《关于支持城市更新行动的若干措施》的通知

文号：鄂自然资发〔2026〕16号

发文机关：湖北省自然资源厅、湖北省住房和城乡建设厅

落款／公开日期：原文落款2026年8月26日；官网发布日期为8月27日，页面成文日期字段亦列8月27日，按两种记录分别说明

效力与期限：官网标示有效；正文未单列统一施行日、终止日或申报截止日，各项措施按具体条件及地方配套规则实施

适用地区与主体：湖北省；城市更新项目实施主体、土地房屋权利人及相关部门。具体规划、供地、登记与建设手续依项目类型核定

附件：官方页面未列独立下载附件；下方保留通知及21条措施全文

补库日期：2026年10月20日；8月原发的有效基础政策补库，不是今日新规

城链解读

以下为城链基于官方文件的原创分析，操作建议与政策原文分开列示。

先把更新意图转成规划条件

湖北21条措施提供的是一组相互衔接的制度工具，项目不能只选其中最有利的一条。文件要求更新重点区域和项目纳入国土空间规划一张图，并评估优化相关详细规划；技术修正、优化调整等路径还需地方明确程序。对老旧园区、商业楼宇和社区项目，实施前应先查规划用途、产权和现状合法性，再列明拟保留、改建和新增的内容。这样才能判断项目属于功能兼容、用途转换，还是需要修改详细规划，避免设计和招商已经推进后才发现土地条件无法承接。

增容与混合功能都有适用范围

文件支持民生公益贡献导向的容积率政策，允许特定附属设施新增面积不计容，并对公共服务、基础设施和老旧住宅成套化改造作出有条件支持。厂房仓库增加夹层也需符合政策业态及安全管理规定。这些安排并不等于所有更新项目都可任意加建。混合开发、用途兼容须依正负面清单和比例管控，出让前应明确具体比例，土地价款按不同性质建筑面积分类核算。项目方应把面积、用途、产权和地价测算做成对应表，明确每一处新增空间适用什么依据。

区分过渡利用与正式用途转换

利用存量土地房产发展养老、教育、体育、文化、高新技术等国家支持产业，可按规定享受原则上不超过5年的过渡期；具体实施和届满监管还要看地方细则。它不能被理解为所有商业经营均可五年免办手续。正式用途转换涉及规划条件、土地合同及补缴地价税费，应另行办理。零星地块协议供应给相邻权利人也明确排除商品住宅；城中村改造新增零星土地另有原则上不超过项目总面积10%的要求。不同场景不能互相借用，前期可行性报告应逐项说明适用条件。

城链整理：湖北城市更新条件核对。仅提炼重点，完整条件见原文。 政策依据：鄂自然资发〔2026〕16号

带押改造要先安排权利承接

更新往往同时涉及原业主、银行和新的建设运营主体。文件提出预编不动产单元、预告登记及带押改造探索，核心作用是衔接改造前后的权利，而不是消除既有抵押或查封。涉及相应状态的项目仍需抵押权人、查封机关等依法同意。城链建议在拆除、融资和签约之前，将原权利清单、注销时点、预告登记、新房分配及抵押承接安排写入方案并与属地登记部门核对。不能仅凭政策提到探索，就承诺项目可以带着争议直接动工或保证登记结果。

审批简化与质量安全必须同时落实

微更新规划许可豁免有范围和前提，地方还可细化清单。既有建筑改造的规划、施工图审查、施工许可与消防审验需要衔接，获得其中一项便利不意味着其他责任取消。改变主体结构、用途或使用环境时，文件对设计和鉴定提出相应要求；消防标准适配也限定条件，不能泛化为老建筑一律执行旧标准。实施主体可先梳理权属与规划，再完成技术评估、审批路径确认、资金及运营测算，最后安排施工。上述顺序是城链的项目管理建议，具体程序仍应服从依法批准的实施方案和地方规则。

完整政策原文

各市、州、直管市、神农架林区自然资源主管部门、住房和城乡建设主管部门：

为贯彻落实《自然资源部、住房和城乡建设部〈关于进一步支持城市更新行动若干措施〉的通知》（自然资发〔2025〕226号）精神，更大力度支持我省城市更新行动，促进城市高质量发展，现将《关于支持城市更新行动的若干措施》印发给你们，请结合实际，认真贯彻执行。

湖北省自然资源厅

湖北省住房和城乡建设厅

2026年8月26日

关于支持城市更新行动的若干措施

为深入贯彻习近平总书记关于城市工作的重要论述精神，认真落实自然资源部、住房和城乡建设部《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》（自然资发〔2025〕226号）有关要求，进一步加强改革创新、突破堵点难点，更大力度支持我省城市更新行动，促进城市高质量发展，现制定如下政策措施。

一、优化规划管控

（一）增强详细规划适应性。落实国土空间总体规划的战略定位和空间布局，按照“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”的要求，将城市更新专项规划明确的重点区域、重点项目按要求纳入自然资源和国土空间规划“一张图”统筹管理，结合“十五五”城市更新行动需求，对拟实施城市更新区域的详细规划进行评估、优化。各市、县要因地制宜制定详细规划相关管理规定，可结合完善公众参与和监督方式，优化详细规划修改程序，探索制定技术修正和优化调整正面清单，明确规划修改、技术修正、优化调整等不同情形的审查审批程序，经本级人民政府批准后公布实施。

（二）优化容积率核定。鼓励各地制定实施以民生公益贡献为导向的容积率奖励政策，支持探索容积率转移平衡机制。为满足安全、绿建、环保、无障碍等标准要求，对于增设必要的楼梯、电梯、公共走廊、无障碍设施、风道、外墙保温层等附属设施以及景观休息设施等情形，其新增建筑面积可不计入规划容积率。实施公共服务和基础设施、老旧住宅成套化改造等更新项目时，在对周边不产生负面影响的前提下，其新增建筑面积可不受规划容积率指标制约；对建筑层高较高、具有保护和保留利用价值的厂房和仓库等大体量建筑，如引入符合相关政策的业态进行改造时，在确保符合各类安全管理规定等前提下允许增加夹层的，其新增建筑面积可不受规划容积率指标的制约。在规划条件外对多保留不可移动文物和历史建筑以及设区市政府认定的具有历史保留价值的建筑、多无偿移交政府的公共服务设施等公益性贡献，可按贡献的建筑面积予以补充。

（三）鼓励混合开发利用和用地功能兼容。鼓励各地结合新产业、新业态和新生活方式的合理需求，采用功能混合或兼容的布局模式，提升土地和空间利用的适应性与灵活性。各地要在详细规划编制中明确土地混合开发和用地兼容的正负面清单和管控要求，明确允许和禁止混合开发、用地兼容的类型，明确兼容比例上限。也可单独制定土地混合开发、存量建（构）筑物功能转换正负面清单，经详细规划审批机关批准后实施。土地出让前，应在规划条件中明确用地混合或兼容的具体比例，后续按不同性质建筑面积分类核算并计收土地出让金。

二、支持盘活存量

（四）支持存量用地盘活。支持各地探索存量土地混合开发利用和用途依法合理转换，已供建设用地涉及用途转换的，地方可先收回土地、调整规划用途后再重新供应；也可在完成详细规划调整、重新核定规划条件后以协议方式与土地使用权人签订变更协议或重新签订出让合同，并依法补缴土地出让金及相关税费。对中心城区划拨工业用地，因规划调整确需保留工业属性或兼容新型产业的，可不经收回（需收回的情形除外），直接按程序办理用途兼容、规划条件优化及划拨转出让手续。允许依法分割合并转让低效产业用地使用权，分割、合并后地块应产权明晰，具备独立分宗条件，符合国土空间详细规划要求。涉及公共配套设施建设和使用的，转让双方应在合同中明确有关权利义务。涉及多个权利主体的，应取得相关权利人同意，不得损害权利人合法权益。各地应明确存量土地用途转换的补缴地价计算规则。对原土地使用权人无意愿或无能力参与更新的，可依法通过政府收储、市场转让等方式盘活。各地应建立存量用地权属争议调处机制，将权属清晰作为盘活利用的前置条件。

（五）用好过渡期政策。利用闲置商业、办公、工业、学校、社区用房等存量土地、房产资源发展养老、教育、体育、文化、高新技术等国家支持产业、行业的，可享受一定年期内不改变用地主体和规划条件的过渡期政策，过渡期原则上不超过5年。地方应制定过渡期政策实施细则，明确过渡期届满后的监管要求。

（六）支持零星土地开发利用。支持边角地、夹心地、插花地等难以独立开发的零星地块，可协议出让给相邻土地使用权人，与相邻地块统筹规划开发利用（商品住宅除外）。支持城中村改造中涉及的零星土地办理新增建设用地审批和供应，面积原则上不超过项目总面积10％。

（七）支持空闲土地和空间临时使用。在维护相关方合法权益、保障安全、不影响远期规划实施前提下，支持通过公开招租、依申请租用、无偿借用等方式临时利用政府储备土地。对于地上空间已使用，但地下空间具备利用条件的，在取得原使用权人同意并确保地上建筑安全的前提下，可对地下空间使用权另行单独供应。地方可充分考虑地下空间建设成本差异，自行制定地价向下递减政策。可在与相关部门做好工作衔接的基础上，制定存量建（构）筑物不增加容积率和高度情况下的临时利用管控规则，对用途实行正面清单管理，纳入正面清单的无需办理规划许可手续。

（八）鼓励危旧房自主更新改造。推动建立“居民主体、政府支持、市场运作”的危旧房自主更新模式，对鉴定为C级、D级的国有建设用地上的房屋和国有企事业单位破产改制、“三供一业”分离移交等遗留的非成套住房，可以居民代表发起成立危旧房自主更新实施主体，向所在地住房和城市更新部门提出自主更新改造申请。支持探索由自主更新实施主体委托土地交易部门，采取带方案委托交易、综合评价等多样化方式，确定危旧房改造地块的建设运营主体。支持加强地上地下空间的统筹建设，允许用地和建筑功能在地上地下统筹安排。允许存量空间功能转换，鼓励将居住、研发、办公、商业和公共服务等功能在不影响相邻功能前提下复合设置。

三、鼓励资源资产组合供应整体运营

（九）优化地价计收规则。完善城市更新项目土地价格形成机制，土地供应以市场评估价为基础，考虑土地整理、移交的公益用地或者建筑、配建的市政基础设施或者公共服务设施，以及多地块联动改造等成本，综合确定土地价款。工业项目在自有工业用地上新扩建生产性用房或利用地下空间提高容积率的，以及单独成宗的营利性养老服务项目在自有用地上，符合规划、安全、消防等前提下，增容或利用地下空间的，不增收土地价款。

（十）推动资源资产组合供应整体运营试点探索。鼓励地方开展城市更新地区自然、景观和文化遗产等特色资源调查和活化利用，结合国土空间规划优化功能结构和用途管控，建立健全多门类自然资源资产在特定国土空间范围内组合供应、整体运营和合理分配的机制。鼓励轨道交通、公共设施等地上地下空间综合开发节地模式，需要整体规划建设的，分用途、分层设立国有建设用地使用权，实行一次性组合供应。

（十一）开展城市更新范围土地协议出让试点。以划拨方式取得土地，确需混合经营性用途的，在不改变用地主体的前提下，可依据详细规划在规划条件中明确兼容比例和建设要求，以协议出让方式办理土地有偿使用手续，但不得对外销售。

（十二）强化城市更新与土地储备联动。指导地方做好土地储备计划与城市更新专项规划、年度计划、项目库等的有效衔接，结合城市更新项目实际需求，优先将城市更新片区土地纳入年度土地储备计划，实现土地储备与城市更新项目在时间、空间上的精准匹配，助力城市更新项目有序推进、落地见效。

四、创新不动产登记服务

（十三）完善预告登记制度。涉及产权调整的更新项目可按照协议约定、改造方案等，预编不动产单元，为原所有权、抵押权等权利主体办理预告登记，加强与银行金融业的沟通协调，研究“带押改造”等金融支持模式，探索实施“原房屋解押、注销，新房屋登记、抵押”一次性“四联办”机制，抵押顺位自动承继，无权利真空期，保障不动产权利在更新实施中的延续性。预告登记有效期应与改造周期及延期一致。未经预告登记权利人书面同意，不得办理抵押、转移、查封。

（十四）优化老旧住房改造登记手续。对老旧住房自主更新项目，权利人已取得不动产权证书或取得相关土地权源材料，根据经批准的更新方案，所有权利人共同申请或委托牵头实施主体申请办理国有建设用地使用权和房屋所有权注销登记。更新过程中，产权主体可以根据需要申请预告登记和抵押预告登记。更新完成后，根据竣工验收证明、规划条件核实证明、经批准的更新方案和房屋分配协议等，具体产权人直接申请办理更新后住房房地一体首次登记。探索危旧房带抵押、查封状态自主更新改造，经抵押权人和查封机关同意，改造后再办理新房不动产首次登记时同步办理抵押、查封。

（十五）简化土地带建筑收储供应登记手续。明确适用范围为“三旧”改造、保障性安居工程、带合法建筑出让或划拨项目。允许通过协议搬迁、房屋征收、收回（收购）等方式对土地及地上建筑一并收储供应，补偿到位、无争议、无未结抵押查封后，由征收部门或实施主体批量代办注销；土地供应后，实施主体根据有偿使用合同或划拨决定书中明确的建筑物坐落、结构、面积、层数、用途、权属、是否可分割转让等信息，新建房屋完成竣工验收、保留建筑完成房屋和消防安全认定，申请办理国有建设用地使用权及房屋所有权首次登记。

五、优化审批流程

（十六）推行规划许可豁免清单制度。修订《湖北省建设工程规划许可豁免清单》，对不改变建筑主体结构、不破坏历史风貌和景观环境的微更新项目规划许可实行豁免。包括小区车辆停放场地、充电设施、非机动车集中停放设施，小型垃圾环卫站、微型消防站，新建供水、供电、污水处理等配套设备用房，门卫室、岗亭等改善社区公共服务（市政）设施项目；加装电梯、楼梯、消防楼梯、无障碍设施工程，小区绿化场地、健身步道等提升社区公共空间服务功能项目。市、县自然资源主管部门可结合实际，制定免于办理建设工程规划许可项目清单及管控要求。

（十七）建立城市更新项目施工图审查分类管理机制。鼓励地方根据实际情况，对现行规划和建设技术标准规范进行适应性优化完善，在保障公共安全的前提下，在城市更新中对建筑间距、建筑退距、建筑面宽、建筑密度、日照标准、绿地率、机动车停车位等确实无法达到现行标准和规范的情形，可通过技术措施以不低于现状条件为底线进行更新。进一步细化明确既有建筑改造项目施工图审查申请材料的内容，提高审查效率和规范性。在保障建筑结构安全、满足建筑抗震要求、有利于保护利用等前提下，完善适用于城市更新项目的施工图设计文件审查要点。探索实施自审承诺制，推动施工图审查与消防设计审查合并办理。探索建立与简易低风险、微更新相适应的施工许可豁免制度。更新项目实施主体取得土地使用权人出具的同意使用土地证明文件，可用于申请办理建设审批手续。

（十八）建立既有建筑改造审批衔接机制。既有建筑原竣工验收备案证明，可作为办理审批审查手续的房屋合法性证明材料。涉及功能改变或符合规划许可豁免办理规定或纳入正面清单无需办理规划许可的改造项目，可依据经批准的项目实施方案直接办理施工图审查、施工许可、消防审验等手续。加强建设工程消防审验与消防监督管理衔接，细化信息共享、审批协同、执法协作、工作会商机制。

（十九）优化老旧建筑改造消防审验机制。在城市更新工程项目决策实施前，鼓励实施主体委托有相应资质设计单位对建筑现状、使用功能、防火性能状况、工程拟采用的消防措施以及经济合理性等进行评估。对于不改变使用功能、不增加建筑面积的改造项目，应执行现行国家消防技术标准，受条件限制确有困难的，可适用不低于原建筑物建成时的消防技术标准。不需要取得施工许可的老旧厂房更新项目，在办理消防验收或消防验收备案时，可提交消防查验报告替代竣工验收报告。各地可制定既有建筑改变使用功能正负面清单，对列入正面清单的项目免于办理规划许可或简化消防审验手续。鼓励采用“处方式”与“性能化”相结合的审查模式，对确实无法满足现行规范的项目，经专家论证后以论证意见作为审查依据。

（二十）强化城市更新项目质量安全监管。限额以上项目应按规定办理施工图审查、施工许可、工程质量安全监督、消防验收等手续，拆除工程应申请备案；限额以下项目按小散工程规定进行信息登记。探索实行告知承诺制，简化审批手续。涉及建筑主体或承重结构变动的，应由原设计单位或同资质的设计单位提供设计方案，并符合设计规范要求。对无合法建设手续的既有建筑实施改造、加固、装修的，施工前须进行房屋安全鉴定。对改变建筑物主体结构，以及用途或者使用环境的，施工前须进行可靠性鉴定。施工期间，应严格执行工程质量安全相关规范及管理规定，保证工程质量和安全生产；应严格落实绿色施工要求，采取有效措施控制扬尘、噪声等环境污染；施工区与非施工区应按要求设置硬质隔离，施工作业不得影响邻近建筑结构安全和使用功能，不得破坏地下管线；动火作业应严格执行消防安全规定，临时消防设施及消防通道应满足规范要求。鼓励引入工程质量保险，多维度筑牢质量安全防线。

（二十一）妥善化解国有企业不动产登记历史遗留问题。按照依法依规、尊重历史的原则，分类处理国有企业各类涉地历史遗留问题。对于无权属来源材料或权属来源材料不全，但无权属争议的国有企业土地，可参照《关于妥善解决省属国有企业不动产登记有关问题的通知》（鄂自然资发〔2024〕31号）支持政策，妥善化解。对于存在权属争议且一时难以解决的土地，经争议当事人共同指认争议范围后，市、县自然资源主管部门可将争议部分划出，对没有争议的土地先予以确权登记。

各地要结合本地实际，出台支持城市更新的细化配套政策。

附表与附件

官方页面未列独立下载附件或附表。上方说明图为城链原创整理，非官方附图。

官方来源

湖北省自然资源厅、湖北省住房和城乡建设厅：官方发布页面

城链入库日期：2026年10月20日。原发日期及适用期限见政策信息卡。